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建立以员额制法官为核心的新型审判团队模式探析

  发布时间:2016-09-18 10:34:06


审判基础理论专业委员会2016年年会征文

 

 

 

 

 

建立以员额制法官为核心的新型审判团队模式探析

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

唐山高新技术产业开发区人民法院

 

 

 

二〇一六年六月二十日

 

建立以员额制法官为核心的新型审判团队模式探析

 

    作者:贺峥,唐山高新技术产业开发区人民法院助理审判员,联系电话0315-5775757,电子邮箱gx0315@qq.com,通讯地址河北省唐山高新技术产业开发区大庆道28号唐山高新技术产业开发区人民法院。

   

随着司法改革的不断深化,各地各级法院已经陆续根据中央精神和最高人民法院意见,开始了大量的审判工作改革试点工作,积累了许多有益的经验。当前,司法改革正在进入深水区,作为受理案件数量、人员编制规模占全国法院系统绝大部分的各地基层法院,如何在贯彻中央指示和最高院意见的过程中,提出一套行之有效的方案,既能够提升司法水平又能够保持队伍稳定,是一个极为重要的议题。本文将尝试探析如何建立以员额制法官为核心的新型审判团队模式,来实事求是的研究如何解决基层法院在司法改革中的种种困境。

 

一、员额制改革背景与现实

 

党的十八届四中全会提出要建设高素质法治专门队伍,全面推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设,提高法官的职业素养和专业水平。法官员额制改革是实现这一目标的措施之一。《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》对此也有明确部署,提出了全面深化人民法院改革的总体思路,即紧紧围绕让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标,始终坚持司法为民、公正司法工作主线,着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,确保人民法院依法独立公正行使审判权,不断提高司法公信力,促进国家治理体系和治理能力现代化。提出到2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系,使之成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。随着司法改革试点的分批推进,全国相当一部分法院也进行了积极探索与实践。目前来看,在基层法院设置两种类型法官,让他们与法官助理、书记员共同组成以员额制法官为核心的审判团队的模式取得了较好的效果。当前,司法改革在基层法院推进过程中所遇到的问题,决定了基层法院工作模式改革的方向,这就是实事求是的原则。无论是案件受理数量,还是人员编制规模乃至人员结构的复杂度,基层法院所遇到的问题都非常的尖锐。加之大部分地区基层法院待遇平常,更是加剧了改革推进与队伍稳定之间的矛盾。如果能够在司法改革的大环境下,通过调整具体实施方案,确保人员分类分工与合作,分类考核与竞争,分类学习与培训,则可以既提高法院的工作效率与工作水平,又可以符合政策要求与改革需要。让不同层级的工作人员有用武之地,让不同类型的人才分类竞争,让入额法官与未入额法官之间既有竞争更有配合,需要探索新型的审判团队结构。本文所提出的新型审判团队结构,仍然是建立在以审判长为核心的员额制法官制度的基础之上。其不同之处在于,“员额”之外依然该有“法官”,就像本次制定五年过渡期与法官套改方案一样,是一种改革政策更加贴近和符合实际情况的延伸与延续,而非对员额制的背离。员额制并不应该是生硬、死板的一套制度技术规范,更应当是一次推进法院实事求是解决问题的改革契机,主动根据实际情况作出调整。

 

二、新型审判团队的结构

   

新型审判团队,由处于核心地位的入额法官,与普通法官、法官助理和书记员共同组成。入额法官当然是员额制改革后的审判长,他们可以是各类主审法官,也当然是新型审判团队的核心,由入额法官签发判决和对案件全权负责。普通法官与入额法官不同,他们是团队的重要组成部分,负担大部分简易程序的独任审理工作,接待团队所承办案件的当事人,不独立签发案件但在主办范围内对案件负责。基层法院案多人少,工作繁冗,很多并非审判核心的工作不应当再让入额法官负责但有需要专业的处理,因此在入额法官之外保留一些其他法官,是客观现实的要求。法官助理自然是在工作中为入额法官与普通法官提供业务辅助的群体,有他们负责处理各类程序性事务和日常接待、案件合议、请示汇报、查封冻结等工作的安排与处理。书记员则可以更加专注于负责各类记录、电子卷宗制作、一般送达等较为固定内容的工作,与法官助理配合完成相关的辅助工作。下面首先介绍一下,本文所述新型审判团队的人员设想情况。

新型审判团队是人员组成结构的一次改进。一个新型审判团队,当然需要有一名入额法官作为核心,其次则需要有一至三名普通法官成为其团队搭档才可以实现案件繁简分流,再者则是根据团队业务性质和数量,配置相应的法官助理、书记员。法官助理对于入额法官应当一对一配置,对于普通法官则可以一对二甚至一对三配置,毕竟入额法官需要集中精力于审判业务之中,而普通法官本身则必须承着担一定的团队辅助职责,书记员则仍然应当针对法官总人数一对一配置。具体团队成员性质、任务与配置理由如下:

(一)入额法官。入额法官,自然是审判长负责制下的审判长,首先要负责全部普通程序下案件的主审工作,以及审理本团队承办的疑难复杂案件(即使处于审判效率考虑,少量类似案件可以适用简易程序审结,依然应当由入额法官完成),这样的职责范围体现的是入额法官的法律地位、业务能力与职务行为的匹配性。员额制改革后的入额法官,是精英法官,自然必须按照“让审理者裁判,由裁判者负责”的要求配置其审判权责,同时由其独立签发判决,体现裁判的独立性。同时,润法官的薪金待遇应高于法院其他工作人员,有专职的法官助理与专职书记员为其服务,能够从繁杂的事务性工作中脱身,专注于疑难复杂案件的审判,体现职能的判断性。

(二)普通法官。与入额法官不同,这些法官依然是《法官法》意义下的法官,但却不是员额制改革后的入额法官,他们的审判权既有明确的法律依据,却又可以符合员额制改革的客观要求。普通法官主要负责大量简单案件的审理工作,但只可以适用简易程序独任审判,且作出的裁判文书需要入额法官签发。同时,既然普通法官不属于员额制度内的员额法官,自然在普通程序审理的案件中,他们将只能作为合议庭成员,与人民陪审员同样参与庭审,在合议案件中投票表达意见。未入额的普通法官,薪金待遇自然参照员额制改革后其他法院工作人员另行设定。在辅助人员配备上,可以由一位法官助理辅助多名普通法官,但尽量配备专职书记员处理其各类记录、电子卷宗制作、一般送达等工作。对于入额法官决定调解的各类案件,也应当在其指导下完成相应工作内容。

(三)法官助理。法官助理不在与审判权有直接关系与责任,其工作内容主要负责在法官指导下审查诉讼材料、组织庭前证据交换、接待诉讼参与人、准备与案件审理相关的参考资料、协助法官调查取证、保全执行、参与调解、草拟法律文书、完成法官交办的其他审判辅助性工作,以及开展与审判相关的调研、督查、考核、宣传等工作。对于入额法官,应该按照一比一的比例配置专职法官助理,对于普通法官则可以按照一比二甚至一比三的比例配置专职法官助理,最大限度上保证人员编制与法官比例、业务数量的平衡。

(四)书记员。书记员主要担任诸如庭审、庭前会议、合议等各类记录工作、电子卷宗制作、案件报结工作,协助法官助理办理有关审判的辅助性事项,如开庭的准备工作,保管证据、整理卷宗、处理文书工作,司法统计工作,协助法官进行调查以及对政策、法规的宣传工作等。

 

三、新型审判团队的运行

   

采用新型审判团队模式,既是一个从从基层法院工作实际出发的方案,符合员额制改革的基本要求,让一个法院的精英法官能够脱颖而出,从制度上保证由裁判者审理,由审理者负责的司法改革理念,出同时又是一个能在最大程度上适应既有司法体制,提供逐步改良基础,保证改革顺利进行的现实方案。中国的司法改革,是在党的领导下进行的,是在中国法官法现有框架下展开的,是在立案登记制已经实施,法院尤其是基层法院案多人少的现实条件下开展的。将一切革新或者推倒过多既有制度的一刀切改革方案,会让中国法院系统这个规模庞大,体系复杂,压力巨大的组织出现无法承受的混乱。反之,采取贴近实际,循序渐进的方式,则更有利于改革的快速落实和持之以恒。

首先,新型审判团队可以非常好的坚持党的领导,确保正确政治方向。院党组依旧是法院的核心,全员工作人员受院党组的领导对各项工作负责。院长、副院长、庭长、审判长(入额法官)可以通过参加党组会议或党组扩大会议,对全院各类问题在党组书记的带领下作出决定。同时,院长、副院长、庭长、审判长也是审判委员会的全部组成人员,在业务上根据院长、副院长的管理与指导进行讨论和评议,由于人员上的稳定性与一致性,政治上依旧可以保持高度统一,确保司法改革始终坚持正确的政治方向。新型审判团队模式下,在政治上与业务上建立科学合理的制度,再结合运用数字法院与案件质量评估体系,可以有效依托审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台提升办案效率与办案质量,对全院工作合法、合理、切实可行的进行规范。这样既保证了党的领导,又保证了业务独立性,还可以充分发挥案件质量评估体系对法院公正司法的保证作用。

其次,新型审判团队工作模式符合司法改革和员额制改革的政策导向。通过新型审判团队模式同样可以实现选拔政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的入额法官,进一步加强落实合议庭办案机制,以入额法官为核心,配备必要数量的普通法官、法官助理和书记员等审判辅助人员,来打造一支高素质的审判队伍。通过完善院、庭长、审判长参加合议庭审理案件与指导普通法官适用简易程序审理案件相结合的工作机制,配合改革裁判文书签发机制,可以实现权责利相统一。入额法官作为审判长参与合议时,与其他合议庭成员权力平等,但其负有主持庭审活动、控制审判流程、组织案件合议、避免程序瑕疵等岗位责任,符合法官法和各诉讼法的要求;指导普通法官独任适用简易程序审判时,对案件签发负责,并由主办人与审判长在各自范围内合理分担责任,同样适应现有各项工作制度。

第三,通过建设新型审判团队工作模式可以改革但不破坏现有法院行政管理制度。新型审判团队审理案件,可以较好的继承和延续现有院、庭长与其职务相适应的审判管理职责和行政管理职责,最大程度上避免法院运行的波动。当前,我省高院已经不断规范案件审理程序变更、审限变更的审查报批制度,不断健全诉讼卷宗分类归档、网上办案、审判流程管控、裁判文书上网工作的内部督导机制,这为院、庭长从全职的行政管理工作中解脱出来,更多的参与到审判业务的实际工作中去,创造了良好的条件。员额制改革后,也必然要求院、庭长承担与其职务相适应的审判监督职责。院、庭长作为入额法官,对重大、疑难、复杂案件的审判承担义不容辞,通过新型审判团队工作模式则可以更好的发挥院、庭长经验丰富,业务能力出色的特点,使精锐审判力量集中在核心业务范围中。同时员额法官与普通法官、法官助理、书记员相结合的模式,又可以让不同类型的人才有用武之地,避免出现混乱竞争的局面。

第四、通过建设新型审判团队工作模式,有利于继承和改良审判委员会工作机制。法律是一种规范,同样法律也是一种传统。司法改革不断的完善审判运行,不断推荐审判工作现代化的同时,不能忽视对于法律传统的继承和发扬,也彻底脱离不了法院几十年积累下的工作传统模式。尤其是在当前的改革中,应当避免过大的波动,稳定司法队伍。通过合理定位审判委员会职能来改良审判委员会的工作机制,强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。通过院、庭长、审判长成为办案核心,保持这支经过大量锻炼,素质高经验丰富队伍在业务一线的核心地位。大量的青年法官,为法院服务多年的行政人员和辅助人员,也可以在各自普通法官、法官助理或书记员的岗位上继续热情工作。如前所述,员额制改革后的审判委员会,已经是集中了一个法院最精英法官,同时也是院党组会议和党组扩大会议的延伸,无论是从政治上还是从业务上,都已经是一个法院运行的核心。通过建立和细化审判委员会讨论事项的先行过滤机制,规范审判委员会讨论案件的范围,配合新型审判团队工作模式,可以最大程度的发挥入额法官个人、审判团队集体与法院整体的审判能力,真正的做到繁简分流,分工与配合相统一。法院的审判委员会可以主要讨论案件的法律适用问题及本辖区特别重大案件和新类型案件的有关问题,确保较高的案件质量与较为统一的裁判标准。结合完善审判委员会议事规则,建立审判委员会会议材料、会议记录的签名确认制度和审判委员会决议事项的督办、回复和公示制度,可以在现有工作基础上,极大的改进和提升审判委员会的工作意义。

第五,通过建设新型审判团队工作模式可以最大程度适应和推动人民陪审员制度改革。当前,中央和最高院提出落实人民陪审员“倍增计划”,力求不断拓宽人民陪审员选任渠道和范围,保障人民群众参与司法,尤其是一些地方尝试借鉴英美法系经验,在刑事案件中进一步引入大陪审团对案件事实认定既可以克服法律的僵化与纷繁案件事实之间的矛盾和克服在重大特殊案件上量刑机械化与民众道德期待之间的落差,又可以提高法院辖区内民众的法律素养与普法效率,提升公民的责任意识与法制意识。在保证现有人民陪审员参审案件职权的条件下,可以为进一步完善陪审制度提供一个稳定的改革环境,为扩大和规范陪审员参与案件提供良好的契机。

第六、通过建设新型审判团队工作模式可以有效推动裁判文书说理改革。将法官尤其是入额法官,从繁杂的事务性工作中解脱出来,极大的提升了裁判文书提升说理性的客观空间。根据不同审级和案件类型,实现案件在入额法官与普通法官之间的繁简分流,配合法官助理的辅助作用,可以实现裁判文书的繁简分流,让入额法官和审判委员会可以在普通程序审理的案件中,进行充分说理,可以加强对当事人争议较大、法律关系复杂、社会关注度较高的案件的裁判文书的说理性,树立更加良好的司法权威。对事实清楚、权利义务关系明确、当事人争议不大的民商事案件和事实清楚、证据确实充分、被告人认罪的轻微刑事案件,则可以使用简化的裁判文书,甚至可以通过表格式文书来提高裁判效率,克服案多人少的重重压力。

第七、通过建设新型审判团队工作模式可以完善庭司法开制度,拉近司法与民众的距离的同时提升司法权威性。通过进一步推进审判流程管理与审判流程公开。在繁简分流的工作下,由法官助理和书记员协助完善庭审公告和旁听席位信息的公示与预约制度,可以有序推进公开审理工作,让法律以更加开放和透明的姿态,走进千家万户。规范严肃的庭审过程,则可以提升司法权威在民众心中的影响力。通过普通法官协助入额法官进行接待和答疑工作,即可以保证答复的及时性与专业性,又不必增加入额法官的负担,更可以让民众在每一起案件中感受到法律的严肃,法官的专业。当前,各地各级法院正在继续加强审判流程信息公开建设和裁判文书公开建设,不断完善审判信息数据及时汇总和即时更新机制,完善文书查询检索、信息聚合功能,同时通过加快建设诉讼档案电子化工程,积极推动实现全国法院在同一平台公开审判流程信息,这样既有利于法院系统内部宏观掌控审判与便利审理个案,又可以方便当事人自案件受理之日起,方便公众有效在线获取审判流程节点信息,查阅、复制裁判文书,保障当事人知情权,提升其参与度。

第八、通过建设新型审判团队工作模式可以继续推进优化人民法庭制度。当前各级法院正在积极响应中央和最高院的要求,落实一乡一镇一法庭的要求,而基层法庭同样是百姓看司法的一扇窗口。通过建设新型审判团队工作模式可以积极推进以中心法庭为主、社区法庭和巡回审判点为辅的法庭布局形式。根据辖区实际情况,合理配置一个法庭的团队国模与团队结构,结合辖区实际情况完善人民法庭便民立案机制,并且通过既有的党组扩大会议制度、审判委员会制度和举行法院行政会议或专门会议,来有序推进人民法庭之间、人民法庭和基层人民法院其他庭室之间的业务交流、人员交流。通过建设新型审判团队工作模式可以继承既有的健全多元化纠纷解决机制成果,并将这一工作不断推向深化。调解、仲裁、行政裁决、行政复议等纠纷解决机制与诉讼的有机衔接、相互协调,需要法院自身工作的连续性、稳定性,尤其是在人民法庭,可以继续良好的引导当事人选择适当的纠纷解决方式。保持自身审判工作的连续性,稳定性,才能够最好的结合已经建立的人民调解、行政调解、行业调解、商事调解、司法调解联动工作体系,推动多元化纠纷解决机制立法进程,构建系统、科学的多元化纠纷解决体系。

 

四、新形势下工作展望

 

  司法制度和司法活动是在特定的社会环境和历史背景下形成和运作的,我们既不能简单地把某些西方国家的司法制度直接照搬到我国社会,也不应因为国情的特殊而拒绝接受人类先进的法律文化、司法制度和理念。事实上,司法因回应社会需要、独立的价值追求和自身的发展规律而具有可归纳性和可借鉴性。司法地方化与司法行政化是过去很久以来被诟病的司法体制问题。随着司法体制改革的推进,这两方面的改进必然也是重中之重。抛开司法地方化不在本文讨论之列,如前所述,通过建设新型审判团队工作模式,可以在法院内部运行上较大程度的克服司法行政化,并且在稳定工作局面的同时提供进一步改革的空间。现实中,很大一部分优秀的法官被裹挟进了行政事务中,在人生最顶峰的年龄阶段缺脱离了办案一线,而又不得不因为晋升等原因服从这样的安排,业务技能最强、经验最丰富的法官们反而因为提拔重用成为院、庭长,而投身行政而成为司法改革下的“冗员”,实在是莫大的讽刺。即有制度的队伍管理行政化,晋升走行政的窄桥,办案采取行政管理模式,既影响办案效率,又造成权责不清,人浮于事。当前很多法官离职,薪资待遇自然是一个方面但恐怕并非主因,更重要的原因是缺乏职业荣誉感,以及提职空间窄、晋升渠道不畅,自感无用武之地。通过建设新型审判团队工作模式,让入额法官、普通法官分类参与到审判权运行机制改革中来,结合在司法实践中大量的简单案件多为事实基本清楚、法律关系较为清晰的纠纷的客观事实,让法官不再随机面对问题,而是繁简分流,确实可以提升工作效率。入额法官同样不应再做人民调解员的工作,因为司法的规律要求不同层级的法官存有不同的审理方式及纠纷解决模式,这也是员额制改革后成为审判长的入额法官们所萤火的职业尊荣。随着司法改革的深入与渐进,司法的职业化、专业化也进入关键时期,每一步都是对现有司法体制的重要改动。需要破解的因素越多,职业化、专业化的实现途径问题也愈显重要。司法改革的关键是对司法特点的把握,其根本是要确认法官的司法主体性,在保证员额制改革可以适应基层工作实际情况的基础上,放权、授权、还权于法官,并辅以公开、说理、同行评议、执法过错责任追究,让法官不以当官为本位而是以具体的司法工作为目的,在法官的位置上得以真正成为司法的裁判者和法制的保护者。

五、总结

 

司法改革是一项长期和艰巨的失业,一不可能一蹴而就,其所面临的各项问题更是纷繁复杂,却又无可回避。在司法改革已经不断推进,员额制逐步落实的背景下,我们已经看到了改革所带来的红利与产生的问题。一切改革,最重要的是不仅在制度设计上,在方法论上能够提出较为周延的假设,更在于能够根据实际问题作出正确的调整,本着实事求是,一切从实际出发的原则而进行。司法改革与其他人类历史上任何成功的改革一样,并不能只是建立在理论研究基础上的立法先行,这往往会导致改革的失败。也正因如此,我们国目前的司法改革才采取了分批试点的方式去进行。既然现实中我们通过了分期、分批,通过小规模的试点来检验了各地各级法院所提出的改革方案是否具有设计时所期待的优点,那么我们就应当有相应的工作总结和交流机制,并根据实验结果对改革建议进行调整和完善,以使其更加切合实际。新型审判团队方案是法院司法改革试点过程中,从一个法官精英化与案多人少矛盾突出的具体问题入手来进行改进设计的方案。这一方案,要求我们不能回避改革中法院自身的稳定性问题,法院自身司法制度的沿革问题,和法院对于立案登记制下案件飞速增长客观现实的破解问题。虽然它绝非千金良药,但也可以为日后的改革提供参考与借鉴。各地各级法院在本轮及下一轮改革试点乃至日后改革的全面推进过程中,至少应该改革的整体规划与细化中,认识到评估与调整的重要性,认识到在改革试点推广中的阶段性与循序渐进的必要性,才能实现设计之初的以点带面,逐渐铺开,最终上升为一项制度与传统的目的。在必须每天面对需要实际解决,其结果又关系到人民群众是否可以在每一个案件中感受到公平正义的大环境下,在司法不能一意孤行而必须与各种纠纷解决机制配合的大环境下,这种可以结合现实,维系稳定的渐进式的改革,比一步到位的理想主义更务实、富有策略性而更可能取得成功。

 

 

 


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