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司法改革背景下的司法责任制构建

  发布时间:2016-09-18 10:03:33


全国法院系统第二十八届学术讨论会征文

 

 

 

 

司法改革背景下的司法责任制构建

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  河北省唐山市高新区人民法院   李国彪

二○一六年五月二十七日

作者简介:

    李国彪,男。。。办公电话:5775662 移动电话:18103259979 E-mail:47006415@qq.com

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

论文独创性声明

 

本人郑重声明:所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知,除了文中特别加以标注和致谢的地方外,论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果,特此声明。

 

 

作者签名:              日期:

 

编号:xx

 

 

司法改革背景下的司法责任制构建

   

论文提要:

在新一轮司法改革中,司法责任制被置于一个基础性的地位,被称之为改革的“牛鼻子”。构建和完善司法责任制,是司法公正的重要保障,是权责统一原则的必然要求,也是中西方司法文明共同的经验汇集。司法责任制是基于司法的属性而产生的一种责任体系,不仅法官的责任担当与责任追究,还包括法官享有充分独立的司法裁判权。而且,司法责任制作为一种则热体系,应当与现行法律、法规以及地方司法规范性文件相呼应。在推进以审判为中心的诉讼制度改革背景下,基于公正裁判的立场,司法责任制的主要内容包括法偶司法官依法独立行使职权,以及对错误裁判的问责。然而,由于司法活动具有特殊的性质和规律,司法责任制又不同于一般的责任追究制度,其对作为司法主体的法官具有更高的伦理要求和道德期望。在此意义上,司法责任制的价值目标不是进行事后追责,更在于培养与遴选好的司法官,走司法官职业化之路。

主要创新观点:

 

 

 

 

 

 

 

关键词:司法责任   司法改革   独立司法权 

一、    引言:

建立和完善司法责任制是司法改革的关键环节。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对司法改革明确指出:“完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判,由裁判者负责”。随后在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又进一步强调“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责”,“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”。2015922日,最高人民法院又根据全民深化改革领导小组的决议发布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》),就法院系统司法责任制度的目标、审判权力运行、司法人员职责和权限、审判责任认定和追究、法官的履职和保障等内容做出明确规定。

二、司法责任的基础:独立行使司法权

在司法责任制的总体架构中,法官依法独立行使职权是前提和基础。司法权独立并非个别法官的特权,而是赋予每一位法官的责任,以使其得以基于法律与证据,诚实而公平地裁判争议,不受外在的压力影响,且无惧来自任何力量的干涉。[1]同时,司法权独立也是当今国际社会通行的司法准则,,联合国也将其作为系统人权活动基本原则之一,在《关于司法机关独立的基本原则》等文件中予以规定。在司法权独立原则的引导下,司法活动得以遵循自身的规律而运作,司法机关得以社会公断人的地位而存在。

通说认为,司法权独立包括四个方面的内容:司法机关独立于立法机关和行政机关,不受立法机关、行政机关以及其他社会、个人的干预;司法机关内部系统的独立;法官独立审判;法官保障制度。但是透过现象看本质,无论是司法机关的外部独立,还是司法机关内部系统的独立,或者是司法权独立保障制度,其核心目的是确保法官依法独立行使职权。[2]《意见》结合理论界的学术成果和实务界的经验,提出了诸多改革措施,包括裁判文书签发机制的改革、推行院庭长办案常态化、改革审判委员会制度、划分各类审判人员责任清单等等。但笔者认为,为了真正实现审判独立,就要大力推行审判权运行机制的改革:首先,要改革合议庭和独任审判员的运行机制,切实取消案件呈报审批机制。让合议庭和独任审判员对自己作出的判决结果负责。《意见》第24条规定了院长、副院长、庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果的情形。笔者认为该条规定为领导干预案件提供了空间,有不足之处。如前段时间刚刚发生的安徽省淮南市大通区法院副院长柴国武“当庭传书”致使案件延期审理一事[3],倾向性意见认为该院长的行为不符合相关法律固定,审判长应该予以警告制止。但也有部分意见认为该该院长的行为属于正常履行职责的行为。笔者认为该事件虽然不是发生在试点地区的法院,但认为院长的行为属于正常履行职责的观点均认为该案件系一起职务犯罪案件,属于疑难、复杂且在社会上有重大影响的案件,院长对案件进行指导,并无不妥。该事件的发生为我们提供了警示,即应严格禁止院长、副院长、庭长作为非案件承办法官,在承办法官案件审理中以任何形式干预案件。只有在法官员额制的基础上,选出优秀的法官,让这些法官精英群体在审理案件时能够不受外界干预。其次,改革审判委员会运行机制,建议明确审判委员会将不再对个案进行讨论,而是应当在讨论的范围限于讨论裁判标准统一、认定指导案例和典型案例等。因为在司法实践中,相当多的报送审判委员会讨论的案件,实为院领导将自己的个人意愿变成由集体承担责任的情形,这样院领导个人便不再承担责任。同时在一些具体个案中,有的案件上了审判委员会,最后追究法官个人责任的案例也是屡见不鲜。[4]最后,建议将法院内部一些不合理的考核指标取消。比如在实践中广受诟病的结案率、服判息诉率、调撤率等指标,在司法实践中由于受这种不是十分科学指标的影响,一些法院领导为了追求所谓的“政绩”,不断尝试各种作假手段。一些做法被有关学者批评为“大跃进”。有鉴于此,笔者建议可以对案件是否存在违反法定程序行为、违反职业伦理行为,渎职犯罪行为等行为的考核指标。

三、司法责任的落实:问责与惩戒

(一)现行司法问责制存在的问题

我国现行的司法问责机制包括两个层次:一是内部纪律约束。这里面的规范主要包括《法官法》、《法官职业道德准则》、《法官行为规范》、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)、《人民法院审判纪律处分办法(试行)》。纪律规范主要针对尚不构成犯罪的违纪行为,惩戒操作程序一般由法院内设的监察部门按照《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》的相关规定处理。处理结果参照《公务员法》的规定分为警告、记过、记大过、降撤职及开除。在最高人民法院的倡导下,各地高级法院还设立了错案追究责任制度作为纪律约束的补充。二是外部的刑法追究,包括《刑法》分则第八章的贪污贿赂罪和第九章的渎职罪部分,具体罪名包括受贿罪、徇私枉法罪等。此外,在我国各级法院还存在法官办案目标考核责任制。对于审判中法官存在的轻微失职行为,如文书笔误、因过失遗漏追加案件第三人、疏于调查核实证据、法律适用部分错误而导致案件改判,并被审判委员会评定为有责任的行为,以扣发目标考核奖的方式予以经济制裁,相当于罚款性质。

目前,我国司法问责存在以下问题:第一,程序规定不透明,“暗箱操作”可能性大,法官的权力得不到保障。除了刑事追究外,对于违法办案法官的处理,均由各级法院的纪检监察机构负责查处,报本院院长或院党组决定,有的还要求报送本级纪委监察机关或上一级法院纪检监察机关决定。一般说来,被处理的法官缺乏相应的质证、答辩和申诉等救济权利。第二,司法问责泛化和难以问责并存。在审判实践中,对于被改判和发回重审的案件,有时系在法律适用上存在不同的理解,或者被评价为法官适用法律水平不高,也可能被以扣发奖金的方式给予处罚,这种做法往往会对法官办案的积极性造成极大的挫伤。从另一个方面来说,由于我国尚未构建完整的法官独立办案机制,一个案件通常会经过庭长、主管副院长或审判委员会决定,有的时候还需要请示上一级人民法院才能决定。如果真的出现错案,往往是集体负责、人人有责,最后大家都无责。这种吃“大锅饭”的集体审判机制,不尽效率不高,审判不及时,也不利于树立法官的责任心。因为在审判实践中,主办法官个人的晋级评优在很大程度上由院长决定,所以主办法官对院长、庭长的意见,通常不敢持反对意见,更多地往往是顺从。所以,现行的审判权运行机制不利于树立法官的责任心,更不利于防止错案的再次发生。如近些年来发生的湖北佘祥林案、内蒙古呼格吉勒图案、福建念斌案等一系列冤假错案,案件已经被平反,但责任追究却一直不见有关新闻媒体报道。回想过去发生的一幕幕往事,在经过一道又一道的司法救济程序后,佘祥林最后还是身陷牢狱之灾,而呼格吉勒图则早已被执行死刑,对此,包括公安机关、检察机关、审判机关和政法委等难辞其咎,但追究起责任来确是困难重重。不仅如此,有些办了错案的司法人员不但得不到处理,还可能照样晋升。这种情况与民众要求追责的意见形成强烈反差。尤其是在内蒙古呼格吉勒图一案中更是出现了一种司法问责怪象。[5]

(二)司法问责的理论基础

目前,我国存在错案责任追究和违法审批责任追究两种两种说法。错案责任追究强调的是结果责任追究。错案是指在诉讼过程中,法院在认定事实或者适用法律上发生了错误。错案概念的中心在于法院裁判的明显错误,至于程序违法案件,如果尚未导致实体处理发生错误,一般不称其为错案。[6]

我们认为,严格地说错案更像是一个理论性概念,对其争议导致错案的标准在全国各地理解不一,难以统一和把握。司法判决的确立来自于案件事实的查明和法律的适用。[7]以案件事实认定为例,在诉讼活动中,由于受到时间、空间和人类认识能力的局限性,绝对的客观事实往往难以达到。其次,追究以“唯一正确结果”为标准的实体错误侵犯独立审判权,容易架空我国两审终审制度。一些法官遇到疑难案件,由于害怕改判被追究责任,就不敢独立裁判,转而向上级法院请示,等待上级法院的批复或指示,以化解改判的风险,这等于架空了上诉制度。再次,采用实体结果的错误标准,导致司法权威受损。由于有错案追究制度的支撑,当事人在走完一审、二审再审等法律救济途径后,不是自觉履行生效判决裁定确定的义务,而是采用向上级法院、政法委等有关部门信访,或者利用媒体炒作向法院施加压力,这势必损害法院的审判执行秩序,影响司法公信力。富勒从法经济学的视角对错案与损害后果作了比较,他认为:“为了确保一个判决正确无误,我们必须消耗时间这种稀缺资源,而且一个姗姗来迟的正确判决对被告造成的损害可能大于一项很快做出的错误判决所造成的损害,这个问题就会呈现出不同的面目。”[8]

此外,由错案还延伸出了一个错案终身负责制[9],这也是司法改革强调的比较多的一个概念。对该制度,赞成者有之,反对者亦有之。比较有代表性的观点有法国学者勒内.弗洛里奥所言:“公正的审判时不容易的,最审慎的法官也可能把案子搞错。”[10]还有人认为,即使办理了错案,追究责任也由追诉时效的限制。[11]但从审判实践来看,如前文所述,终审追责制还停留在理论层面,在实践中的操作性不强。

(三)司法问责制的构成

为了不使司法问责成为法官独立审判的阻碍,必须在司法问责的范围和确保独立审判之间取得微妙的平衡。确立法官问责的对象为法官的违法违规行为,并将它们予以明确规定,做到“罪刑法定”,这也是现代法治国家对于司法官员予以惩戒的基本要求。构建法官司法问责的责任构成,包括违法要件和责任要件两个组成部分。我国关于法官司法责任的规定散见于《法官法》、《公务员法》、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》等规定。

新制订的《意见》第26条规定了追究违法审判责任的情形,同时《意见》第28条规定了不作为错案进行责任追究的情形。但笔者认为《意见》中对于法官违法审判责任的追究情形与以前的法官追究责任规定的情形并无创新性规定。在地方上,一些法院制订了具体问责的规范性文件。以上海市为例,2015410日通过了《上海市高级人民法院关于主审法官、合议庭办案责任制的规定(试行)》将主审法官、合议庭办案责任分为案件差错责任和违法审判责任。前者是指因过失导致案件的程序、实体、法律文书等方面的错误而承担责任,后者是指故意违反法律、法规,或者因重大过失违反、法规造成严重后果而承担责任。对于前者的问责主要是在法院内部“通报、批评”,以吸取教训,同时要承担个人业绩考评方面的不利后果;对于后者,则要依据上述国家层面的法律、法规追究相应法律责任。

我国目前对法官的惩戒主要由法院内部的纪检组或监察部门实施,具有显著的内部决定特征。一方面,部门保护主义往往使得内部监督有名无实。另一方面,被处理的法官往往没有举证质证和申诉的权利,处理的程序出现明显的司法行政化的特征。司法官“纪律惩戒活动的性质是司法性,而非行政性。”因此有必要改革我国的法官惩戒机构和程序,使其具有初步司法划的特征。正基于此,上海市法官遴选(惩戒)委员会的尝试对于法官的问责与惩戒具有重要探索意义。

四、司法责任的价值目标:培养精英法官

法官的职业素养是确保独立公正审判的主体条件,包括职业伦理、法律思维和法律方法。而首当其冲的时职业道德素养,也就是做一个有良知的法官。

(一)         法官的职业操守

司法伦理可以被看看作是关于法官良知的一种道德判断。有西方学者提出,将道德判断产生的原因解释为道德感是十分正确的。他认为,道德感具有两个层面:一个是“责任感”,另一个是“合宜感”或“体面感”。[12]

笔者认为,司法责任的中点在于培养由司法职业伦理的法官,司法道德作为一种伦理约束,能够在事前起到预防效果,尤其是能够渗透于审判工作之中,产生自觉的动力。而不仅仅是在事情发生之后对法官进行惩戒。这也是由司法特性决定的,因为司法一旦做出裁判其影响力最大,且往往毋庸置疑犯错了再去纠正则需要耗费巨大的成本,唯有对司法官给予充分的信任才是社会的“最优选择”。在许多时候,司法责任中的追责并不能够起到根本预防或者补救作用,而培育良好职业操守的法官却能够起到事前预防和事中公正的良好效果。

(二)法官的职业保障

 英国丹宁勋爵曾指出:“当法官依法行事时,每位法官均应受到保护,以免负赔偿损害的责任。所有法官都应该能都完全独立地完成自己的工作,而不需担惊受怕。决不能弄得法官一边用山都得手翻动法书,一边自问:‘假如我这样做,我要负赔偿损害的责任吗?’”[13]在当前的司法改革浪潮中,发生一部分法官、检察官流失现象,这十分值得我们关注。因此构建和完善司法责任制,应当以提高司法职业待遇为重要保障,能够使法官在行使司法权时没有后顾之忧,不会因司法责任制的存在影响其敢于担当的责任感。《意见》中也提出了一系列法官职业保障机制。但笔者认为,在西方法治国家,为了确保独立审判,都对法官实行终身制、专职及中立制、高领退休制和高薪制。我国一直实行法官和普通公务员职业保障同等对待,对法官既未保证终身任职,也未规定法官的待遇可以高于普通公务员。这被认为是司法系统无法吸纳优秀人才,反而法官辞职现象逐年增多的原因之一。如今,增加法官的待遇成为普遍呼声,一些地方正在抓紧落实。改革我国法官的职位待遇,实行责权利统一原则是大势所趋。

总之,司法责任制在价值追求上不仅在于法官责任的追究,还包括独立办案、司法职业保障等重要内容。在新一轮司法改革全面开展的背景下,我们一定要正确认识和理解司法责任制,其既是对于法官违法违纪行为责任追究的制度,也是为法官独立行使司法权提供重要保障的制度,司法保障的重要地位并不亚于司法责任本身。在构建与完善司法责任制时,应当坚持责任与处罚相当、责任与保障并重的原则,在价值目标上,正确处理好司法独立于司法责任之间的关系。


[1]《司法改革背景下的司法责任制》,金泽刚,《东方法学》2015年第6

[2]参见陈卫东:《司法机关独立行使职权研究》,《中国法学》2014年第2

[3]《新华社关注安徽法院副院长当庭传书:专家建议上级法院调查》,网址为http://ah.anhuinews.com/system/2016/05/18/007350450.shtml,2016年5月24日访问

 

[4]其中最为典型的是河南周口市汇川区刑事审判庭庭长王桂荣玩忽职守案

[5]2015720日,呼格吉勒图父母发微博称:呼格吉勒图案一审的两名审判员胡尔查、宫静于626日被呼和浩特市人民代表大会任命为呼和浩特市中级人民法院审判委员会委员。呼和浩特市中级人民法院相关科室负责人回应称,此次任命系工作需要,属正常任命、非升职,追责还未出结果,“任命审判委员会委员并非意味着不追责”。

[6]具体参见广东省高级人民法院《关于执行错案和瑕疵案件责任分析和责任倒查的规定(试行),河南省高级人民法院《错案责任终身追究办法(试行)》,《内蒙古自治区各级人民法院、人民检察院、公安机关错案责任追究条例》

[7]《司法改革背景下的司法责任制》,金泽刚,《东方法学》2015年第6

[8]参见【美】富勒:《法律的道德性》,郑戈译,商务印书馆2005年版,第207

[9]参见中央政法委于20138月出台的《关于切实防止冤假错案的指导意见》和2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

[10]参见【法】勒内.弗洛里奥:《错案》,越淑美译,法律出版社1984年版,第4

[11]参见北国江南:《“裁判者负责”:是否需要终身负责》,载微信公众号“法律读库”,2015614日访问

[12]参见李建华:《离开到的的法治是“折翼天使”》,《人民日报》2015213日第7

[13]丹宁:《法律的正当程序》,李克强等译,群众出版社1984年版,地56


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